Stellungnahme zur Botschaft des Bundesrates vom 19. Juni 1995 PDF Drucken E-Mail
Studienmaterial
Geschrieben von: Paul Bertenghi   
Mittwoch, 15. November 1995 00:00

Einleitung

Mit Bedauern hat die DroLeg Kenntnis genommen von der bundesrätlichen Botschaft zu den Initiaven "Jugend ohne Drogen" und "für eine vernünftige Drogenpolitik". Wie zu erwarten war, benutzt der Bundesrat beide Initiativen, um sie in einer gemeinsamen Botschaft als Extremforderungen gegeneinander auszuspielen und dabei seine Drogenpolitik als den goldenen Mittelweg anzupreisen. Bei näherer Betrachtung entpuppt sich die Haltung des Bundesrates jedoch als blosses Festhalten am Bisherigen. Es ist zu befürchten, dass an der sinnlosen, todbrindenden Verbotspolitik festgehalten wird, mit einigen kosmetischen Retouchen vielleicht. Dem Bundesrat fehlt die Bereitschaft zur dringenden Abkehr von der eigenen, extremen Position in der Drogenpolitik.

Die realitätsferne VPM-Initiative "Jugend ohne Drogen" will in der Tat das Rad der Zeit zurückdrehen und das Drogenproblem mit dem verstärkten Einsatz der bisherigen Mittel - ohne jegliche Form der überlebens-hilfe oder Massnahmen zur AIDS-Prävention, folglich unter Inkaufnahme noch grösseren Elends lösen. Dagegen bietet das staatliche Betäubungsmittelmonopol im Sinne der DroLeg-Initiative einen konsequenten und gangbaren Ausweg aus der drogenpolitischen Sackgasse, in der sich die schweizerische (wie auch die internationale) Drogenpolitik befindet. Dabei werden Betäubungsmittel nicht frei zugänglich gemacht (Freigabe), sondern es bieten sich erstmals effektive Möglichkeiten, die Zugänglichkeit wirksam zu beschränken (Ladenöffnungszeiten, Bezugskarte, Altersgrenze usw.), was bis heute vergeblich mit dem Strafrecht zu erreichen versucht wurde und wird.

Nicht die DroLeg schreibt die "ausschliesslich liberalisierende Richtung" der Drogenpolitik fest (Botschaft, S. 41, Schlussfolgerungen): Das Scheitern der Prohibition mit ihren immensen Kosten und ihrem fragwürdigen Erfolg (steigende Konsumzahlen, Verelendung und Tod der Abhängigen, Milliardengewinne für die Drogenmafia) wird längerfristig keine andere Alternative zulassen als eine kontrollierte Legalisierung. Obschon die Kosten der Prohibition immer weiter steigen - und wohl noch steigen werden - konnte über die letzten 20 Jahre keines der gesetzten Ziele der BtMG-Revision 1975 erreicht werden: Die staatlichen Massnahmen zur Nachfragereduktion (Stabilisierung und Verminderung der Anzahl DrogenkonsumentInnen) blieben trotz immenser polizeilicher Anstrengungen ohne Wirkung, der Gesundheitszustand der DrogenkonsumentInnen hat sich zunehmend verschlechtert, immer mehr KonsumentInnen stehen im Gefängnis immer weniger Händler gegenüber, - und die Preise liessen sich durch Beschlagnahmungen jeglicher Grössenordnung praktisch nicht beeinflussen.

Neben langen Abhandlungen über den Ausbau des Strafrechts (!), präventive Tätigkeiten sowie Schwierigkeiten bei Therapie und Wiedereingliederung der Abhängigen, sucht man in der bundesrätlichen Botschaft vergebens nach entsprechenden Resultaten all' dieser Bemühungen!

Nicht die wissenschaftlich belegbare Unbedenklichkeit der Legalisierung ist das Kriterium zur Aufhebung der Prohibition, sondern der über Jahrzehnte hinweg schuldig gebliebene Erfolgsbeweis der Verbotspolitik. Das Strafrecht (und die repressive Drogenpolitik überhaupt, siehe 3.A, Fussnote 10) als Instrument der Bekämpfung von Konsum und Handel illegaler Drogen hat versagt, die Betäubungsmittelgesetzgebung ist im Gegenteil Ursache bei der Entstehung eines grossen Teils derjenigen Kriminalität, die sie zu bekämpfen vorgibt. Ein staatlicher Eingriff mag noch so berechtigte Ziele verfolgen, wenn er sich als unwirksam erweist, müssen die getroffenen Massnahmen wie auch die Ziele einer kritischen überprüfung un-terzogen, andere Massnahmen erwogen und unter Umständen auch neue Ziele definiert werden. Gerade daran krankt die Botschaft des Bundesrates: Sie bietet keine Perspektiven für eine neue, menschliche und finanzierbare Drogenpolitik, sondern beschönigt die eigene Drogenpolitik unter Ausblendung der massiven Kritik aus Fachkreisen und von Betroffenen-Organisationen sowie der immensen Kosten. Das grundsätzliche Festhalten an einer solch widersprüchlichen und irrationalen, abstinenzorientierten Drogenpolitik mit ihren schrecklichen Folgen und den Milliardengewinnen für das organisierte Verbrechen, ist sinnlos und menschenverachtend und muss zu einem Ende kommen, wenn heute den Abhängigen wirklich geholfen werden und den KonsumentInnen von morgen das gleiche Schicksal erspart bleiben soll. Ebenso muss das friedliche Zusammengehen von Therapie und Strafe als Fiktion erkannt und fallengelassen werden. Die Therapiemotivation hängt ab von den Perspektiven im Leben der Drogenabhängigen, nicht von der polizeilichen Verfolgung, dem Entzug der Freiheit, dem Abbruch von Beziehungen und gesundheitlichem Ruin - im Gegenteil sind dies die Stressfaktoren, die zur Verelendung der Abhängigen führen und deshalb den Abhängigen genau das zerstören, was Grundvoraussetzung zu einem erfolgreichen Ausstieg ist: eine positive Perspektive im Leben. So dreht sich die tödliche Spirale der Prohibition weiter: Abhängigkeit - finanzieller Ruin - soziale Isolation - Zwangstherapie - Gefängnis - "überlebenshilfe" - Krankheit und Tod. Das Argument der "schwer abschätzbaren Auswirkungen auf die Therapiemotivation" (Botschaft, S. 39) spricht also gegen die bestehende Drogenpolitik, nicht gegen eine Legalisierung.

2. Die Gründe des Bundesrates zur Ablehnung der Volksinitiative für eine vernünftige Drogenpolitik

Zur Ablehnung der Volksinitiative für eine vernünftige Drogenpolitik nennt der Bundesrat im wesentlichen fünf Gründe: Unbekannte Auswirkungen auf die Konsumentenanzahl (A), mit der Gefahr einer Verschiebung der Konsummuster heute illegaler Substanzen in Richtung derjenigen legaler Drogen (B). Probleme in Bezug auf den Umgang mit der generellen Rezeptpflicht der Heilmittel (A) und im Zusammenhang mit dem Heilmittelgesetz (B). Internationaler Drogentourismus bei einem schweizerischen Alleingang. Komplikationen mit den internationalen übereinkommen (A) und eventuelle Folgen bei einer Kündigung (B). Ungewisse Entwicklung im Bereich des organisierten Verbrechens nach einer Aufhebung der Prohibition.

2.1.A Ungewisse Auswirkungen auf die Konsumentenanzahl

Es ist richtig, dass niemand genau weiss, wie sich die Zahl der KonsumentInnen bei einer Aufhebung der Prohibition entwickeln wird. Leider weiss aber auch niemand, wie sich die Anzahl KonsumentInnen verhalten wird, bei einer Fortsetzung der strafrechtlichen Verfolgung des Konsums. Weder der vom Bundesrat befürchtete Anstieg noch die mögliche Verringerung des Konsums lassen sich schlüssig beweisen. Jedenfalls hat sich das Strafrecht als unwirksam erwiesen beim Versuch, durch die Strafverfolgung das Konsumverhalten und entsprechend die Anzahl der KonsumentInnen beeinflussen zu wollen: "Aus heutiger Sicht muss festgestellt werden, dass in der zur Verfügung stehenden Literatur keine stichhaltigen Hinweise darauf zu finden sind, dass sich die Bestrafung des Konsums von Suchtmitteln positiv auswirkt im Sinne der Abschreckung vor Drogenkonsum und bezüglich eines besseren Zugriffs auf die Drogenhändler", so der Bericht der Subkommision "Drogenfragen" der Eidgenössischen Betäubungmittelkommission. Hinzu kommt, dass sich der beabsichtigte, generalpräventive Effekt des Verbots gerade bei jungen Menschen ins Gegenteil verkehrt: Gerade die Kriminalisierung und die dadurch entstandene Drogen-Subkultur üben auf Jugendliche keine abschreckende Wirkung, sondern vielmehr einen starken Reiz aus, selbst Drogen zu konsumieren. Letztendlich muss nicht nur dem Strafrecht, sondern der prohibitiven Drogenpolitik insgesamt - auf regionaler (in der Schweiz) sowie auf je nationaler Ebene - die Eignung abgesprochen werden, das Ausmass des Betäubungsmittelkonsums (speziell die Anzahl der KonsumentInnen) beeinflussen zu können. Nicht der einmalige oder gelegentliche Konsum psychoaktiver Substanzen verursacht dem Gemeinwesen irgendwelche Kosten. Entscheidend ist der Missbrauch von legalen wie illegalen Drogen, welcher der Gesellschaft Kosten verursacht (Fremdschädigung!). Letzlich ist es also die Abhängigkeit, der abhängige Konsum von Drogen, der gesellschaftlich unerwünscht ist und durch staatliche Massnahmen auf ein Minimum beschränkt werden soll. So auch die expliziten Ziele des Bundesrates (Reduzierung der Zahl der Abhängigen und ihrer Probleme im Zusammenhang mit dem Konsum illegaler Drogen, Botschaft, S. 10). Die generelle Bestrafung jeglichen Konsums ist zur Erreichung der genannten Ziele nicht nur unnötig und ungeeignet, sie führt überhaupt erst zum "Drogenproblem", zu einer überlastung der Strafverfolgungs- und Strafvollzugsbehörden, ja zu einer eigentlichen Zweckentfremdung des Strafrechts mit schwindendem Vertrauen der Bevölkerung in die Wirksamkeit des Strafrechts insgesamt - ganz zu schweigen von den individuellen und gesamtgesellschaftlichen Kosten. Ein tragisches Beispiel ist die Heroinabhängigkeit, ein Beispiel für die Absurdität und Aussichtslosigkeit der Bestrafung ist der Cannabis-Konsum. Wenn jetzt trotzdem starrsinnig am Abstinenzdogma festgehalten wird (Botschaft, a.a.O.), muss sich der Bundesrat den Vorwurf der fehlenden Lernbereitschaft aus Erkenntnissen von ExpertInnen aus den Fachkreisen der Medizin, ökonomie, Psychologie und von JuristInnen und SozialarbeiterInnen sowie der eigenen Expertenkommission (s.o.) gefallen lassen. Nicht die Anzahl KonsumentInnen allein, sondern vor allem die Häufigkeit von abhängigen KonsumentInnen ist demnach entscheidend für den Erfolg einer Drogenpolitik, die die Schäden im Zusammenhang mit dem Drogenkonsum zu minimieren versucht. Selbst wenn bei einer Legalisierung vielleicht anfangs eine erhöhte Anzahl Konsumereignisse einem Rückgang des missbräuchlichen Konsums (Abhängigkeit) - mehr ProbiererInnen und weniger Abhängige - gegenüberstünde, so wäre diese statistische Konsumzunahme dennoch ein drogenpolitischer Erfolg, weil gleichzeitig unter legalen Konsumbedingungen die damit verbundenen gesellschaftlichen und individuellen Kosten drastisch reduziert würden! Während die Schweiz im europäischen Vergleich die grössten Anstrengungen zur Bekämpfung des Drogenkonsums unternimmt (am meisten Verzeigungen und Verurteilungen wegen Betäubungsmitteldelikten pro 100'000 EinwohnerInnen, die höchste Beschlagnahmemenge harter Drogen pro 100'000 EinwohnerInnen), haben wir dennoch (oder eben deshalb!) prozentual am meisten Todesfälle, wegen versehentlicher überdosierung oder Mischkonsum. In Europa haben wir ausserdem prozentual am meisten DrogenkonsumentInnen (Botschaft, Anhang, S. 45 ff.). Wie kann der Bundesrat angesichts dieser Lage sein Engagement noch verstärken wollen, was verspricht er sich davon? In den Niederlanden und den Bundesstaaten der USA, welche einen liberalen Umgang mindestens bei Cannabisprodukten kennen, ist der Konsum jedenfalls deutlich zurückgegangen. In den etwa 25 vornehmlich asiatischen Ländern, wo Betäubungsmitteldelikte sogar mit dem Tode bestraft werden, ist die Zahl der DrogenkonsumentInnen und der prohibitionsbedingten Drogenkriminalität dagegen im Steigen begriffen. Der "War on drugs" in den USA ist längst gescheitert. Zu Unrecht geht also der Bundesrat davon aus, dass die Legalisierung zu einem Anstieg der süchtigen, therapiebedürftigen Abhängigen führen wird, mit entsprechenden Mehrkosten für Bund und Kantone (Botschaft, S. 42 f.). Die Errichtung eines staatlichen Betäubungsmittelmonopols im Sinne der DroLeg-Initiative dürfte überhaupt die einzig mögliche, drogenpolitische Massnahme sein, die langfristig nicht zu immensen Mehrkosten führt, sondern mit den steuer-lichen Einnahmen aus der Betäubungsmittelbesteuerung finanziert werden kann (Initiativtext, Art. 32 octies Ziff. 3). Analogieschlüsse von der Aufhebung der Alkoholprohibition in den USA auf das Konsumverhalten bei einer Legalisierung heute illegaler Drogen bieten wenig stichhaltige Hinweise, aus folgenden Gründen: Alkohol war vor der Prohibition schon legal erhältlich. Aus der Zeit des Verbots liegt nur sehr lückenhaftes Datenmaterial vor. Aufgrund der relativ kurzen Verbotszeit und einer zuvor bestehenden Konsumkultur konnten in der Bevölkerung nicht derart negativ besetzte Bilder und Falschinformationen über den Alkohol verbreitet und festgesetzt werden, wie sie heute bei illegalen Drogen vorherrschen (was bei der Legalisierung die Bildung verträglicher, risikoarmer Konsumformen möglicherweise verzögern und einen entsprechenden Propagandaaufwand zur Aufklärung nötig machen würden). Für das Scheitern der Bemühungen, den Konsum und Handel mit einer Substanz strafrechtlich zu unterbinden und die dramatischen Gesundheitsfolgen des Verbots sowie die Entstehung einer Alkohol-Mafia ist die Alkoholprohibition in den USA ein Musterbeispiel.

2.1.B Legale - illegale Konsummuster

Die Konsummuster und die gesundheitlichen sowie gesamtgesellschaftlichen Folgekosten legaler und illegaler Drogen können aus verschiedenen Gründen nicht gegeneinander aufgerechnet werden: Gerade durch die Dämonisierung sog. kulturfremder Drogen ist das Gefahrenbewusstsein beim Konsum der legalen Drogen Alkohol und Nikotin unterentwickelt - wenn gefährliche Drogen verboten sind, sind die legalen also viel weniger gefährlich. Und die teils absurde Verteufelung illegaler Drogen hat so einen ungewollten Beitrag zur Verharmlosung aller legal erhältlichen Drogen geleistet, deren Konsum mit einem Werbeaufwand in Millionenhöhe immer mehr gefördert wird. Deswegen besteht in der Bevölkerung ein erhöhter Bedarf nach legalen Drogen, wobei die durchschnittliche Suchtdauer sich entsprechend verlängert. Während die Abhängigkeit von legalen Drogen unweigerlich zu den bekannten, massiven Gesundheitsschädi-gungen führt, ist das sog. Drogenproblem keine Folge der Abhängigkeit (der konsumierten illegalen Substanz), sondern der Konsumbedingungen mit unreinem Stoff in lebensgefährlich schwankenden Wirkstoffkonzentrationen und den anderen Schwarzmarktbedingungen, welche zu Verelendung und Tod der KonsumentInnen führen. Resultieren also die immensen Kosten der alkohol- und tabakbedingten Schäden (Botschaft, S. 4) aus dem Konsum genannter Drogen, so sind die vergleichsweise geringeren Kosten im Zusammenhang mit dem Konsum illegaler Drogen überwiegend Folge der repressiven Drogenpolitik. Dasselbe gilt umso mehr für das Auftreten von Beschaffungskriminalität, Beschaffungsprostitution und die HIV-Problematik. Kurz gesagt: Abhängige KonsumentInnen nehmen bei legalen wie bei illegalen Drogen eine verkürzte Lebensdauer inkauf. RaucherInnen und AlkoholikerInnen sterben aber an den direkten Wirkungen der konsumierten Drogen, während die Heroinabhängigen an den Folge der Drogenpolitik sterben. Durch die Reduzierung des Suchtproblems unserer Gesellschaft auf den Bereich der illegalen Drogen, d.h. der KonsumentInnen illegaler Drogen, wurde der kollektive Lernprozess verhindert, mit psychoaktiven Substanzen (legalen wie heute noch illegalen) in verantwortlicher Weise umzugehen. Das führte zur hinlänglich bekannten, überdimensionierten "Drogenproblematik" mit horrenden Kosten, auf der andern Seite zu einem unbewussten Umgang mit legalen Drogen, der oft in ein exzessives Konsumverhalten mündet. Statt den Umgang mit allen psychoaktiven Substanzen zu lernen, wurde versucht, den Umgang mit "kulturfremden" Drogen zu verhindern - und im Widerspruch dazu - den massvollen Umgang mit Alkohol und Tabak zu propagieren. Eine angemessene und glaubwürdige Prävention muss sich daher beschränken auf die sachliche Auf-klärung über die Motivation zum Konsum aller psychoaktiver Substanzen sowie den verantwortungsvollen, risikoarmen Umgang und die Gefahren einer Abhängigkeit. Eine wirksame Prävention darf keine ethische Wertung zwischen den einzelnen Substanzen vornehmen, noch darf sie mit einem moralischen Anspruch den Zielpersonen bevormundend gegenübertreten. Durch die willkürliche gesetzliche Unterscheidung zwischen legalen und illegalen Drogen wird der exzessive Konsum legaler Drogen gefördert und das Verbot übt eine Signalwirkung aus, keine Abschreckung. Hinzu kommt, dass die Schwarzmarktbedingungen einen Einstieg in die Sucht sowie risikoreiche Konsummuster fördern - so ist etwa beim Heroin die "ergiebigste", intra-venöse Konsumform gleichzeitig auch die gefährlichste (Abszesse, Infektionskrankheiten, allergische Reaktionen und HIV-Infizierung durch Spritzentausch). Unter den genannten Bedingungen verkommen alle präventiven Bemühungen, so gut sie gemeint sind, zu reinen Feuerwehrübungen. Solange eine dermassen willkürliche und selektive Drogenpolitik betrieben wird, bestehen keine Chancen, unsere abhängigkeitsbezogenen Probleme auf ein erträgliches Mass zu reduzieren. Die widersprüchliche Wertung des Drogenkonsums (Der Konsum von Alkohol und Nikotin im Mass sind gesellschaftlich akzeptiert, der Konsum anderer psychoaktiver Substan-zen gilt als sozialabweichendes Verhalten) verunmöglicht eine kohärente Drogenpolitik und speziell eine wirksame Prävention. Das Problem der Abhängigkeit muss in einem weiteren, gesamtgesellschaftlichen Rahmen betrachtet werden: Dazu muss die staatliche Reduzierung des Suchtproblems auf den - so gesehen eigentlich kleinen - Teil der illegalen Drogen, im speziellen Heroin und Kokain aufhören. Das "Drogenproblem" würde dann seine überdimensio-nierte Bedeutung verlieren.

2.2.A. Probleme mit der Rezeptpflicht

Der Initiativtext verlangt, dass der Bund Vorschriften über Anbau, Einfuhr, Herstellung sowie über den Handel erlässt (Art. 32 octies Abs. 1). Dabei ist er grundsätzlich frei zu entscheiden, welche Substanzen in die Liste der konzessionierbaren Betäubungsmittel aufgenommen wer-den sollen. Entscheidendes Kriterium dabei sollte jedoch der bestehende Schwarzmarkt sein: Das staatliche Angebot hat sich strikte auf diejenigen Substanzen zu beschränken, für welche eine jahrelange, konstante Nachfrage besteht, resp. bestanden hat (soviel wie nötig, sowenig wie möglich). In die Liste der konzessionierbaren Betäubungsmittel sollten Heroin, Kokain, LSD und MDMA ("Ecstasy") aufgenommen werden. Angesichts der relativen Harmlosigkeit von Cannabisprodukten drängt sich hier eine eigene Regelung auf, d.h. eine strikte, hochstrukturierte Kontrolle wie bei den vorgenannten Substanzen ist nicht angebracht.

Bei den Substanzen im Heilmittelgesetz besteht demgegenüber kein Schwarzmarkt: Der Bedarf (wohl auch der nicht-medizinische, sog. Graumarkt) kann über legale Kanäle gedeckt werden, hier ist das Aufnahmekriterium die medizinische Indikation. Es müssten keine Substanzen, die heute der Rezeptpflicht unterstehen, neu ins Betäubungsmittelgesetz aufgenom-men (und dadurch von der Rezeptpflicht befreit) werden, weil es keinen grossen Bedarf nach einem nicht-medizinischen Konsum zu geben scheint (zum Schwarzmarkt-Anteil der Benzodiazepine: siehe 2.2.B. Probleme im Zusammenhang mit dem Heilmittelgesetz). Im übrigen müsste den bestehenden Problemen der Medikamenten-Abhängigkeit anders begegnet werden als durch eine Aufnahme der Substanzen ins Betäubungsmittelgesetz. Diesbezüglich ist also keine Kollision mit dem neuen Betäubungsmittelgesetz zu erwarten, ebensowenig negative Folgen für den Heilmittelmarkt (vgl. Botschaft, S. 41). Die Rezeptflicht bleibt Garant, dass Drogen zu Heilzwecken von ärztInnen verschrieben und kontrolliert eingenommen werden (weil ihre Ausbildung und der entsprechende medizinische Wissensvorsprung sie dazu befähigen), während bei Drogenkonsum zu Genusszwecken die Entscheidung in der Verantwortung der Betroffenen liegt - die Vermittlung minimaler medizi-nischer Kenntnisse zu einem risikoarmen Drogenkonsum wäre Aufgabe der staatlichen Prävention, nicht der ärzteschaft. Selbst wenn Drogen zu Genusszwecken auf ärztliches Rezept hin abgegeben werden würden, so läge faktisch die Entscheidung der Frage "Konsum - ja oder nein" immer noch bei den "PatientInnen", nicht bei der ärztin oder dem Arzt. So gibt es keine stichhaltigen Gründe für eine eine allgemeine Rezeptpflicht von Betäubungsmitteln.

Probleme im Zusammenhang mit dem Heilmittelgesetz

Der Unterschied zwischen Substanzen im Betäubungsmittel- und Heilmittelgesetz bestünde darin, dass bei nicht-medizinischem Konsum von konzessionierten Betäubungsmitteln die KonsumentInnen die Kosten übernehmen, während ärztliche Verschreibung von Substanzen aus dem Heilmittelgesetz, beispielsweise die ärztliche Verordnung von Heroin als Schmerzmittel, von den Krankenkassen zu finanzieren wäre. Allfällige Komplikationen durch eine Nennung im Heilmittelgesetz und im revidierten Betäugungsmittel-gesetz beruhen auf der Tatsache, dass praktisch alle illegale Drogen auch von therapeutischem Nutzen sind, während umgekehrt nur ein kleiner Teil aller Substanzen im Heilmittelgesetz zu Genusszwecken konsumiert werden kann. Sie liegen deshalb in der Natur der Sache begründet, nicht in einem diesbezüglich problematischen Initiativtext ("[...] Betäubungsmittel, welche aus nichtmedizinischen Gründen konsumiert werden, unterstehen keiner Rezeptpflicht." Art. 32 octies Ziff. 2).

Die bisher massivsten Komplikationen im Zusammenhang mit dem Heilmittelgesetz wurden wohl von den jüngst ratifizierten (oder wenigstens zum grossen Teil schon in Landesrecht umgesetzten) UNO-Übereinkommen zur Drogenbekämpfung verursacht. Die Wahrscheinlichkeit, dass diese übereinkommen zur künftigen Aufnahme heute der einfachen Rezeptpflicht unterstellter Medikamente, speziell der Benzodiazepine wie namentlich Rohypnol und Valium, und Barbiturate, zwingen, ist grösser, als dass ein staatliches Drogenmonopol im Sinne der DroLeg-Initiative dermassen absurde Folgen zeitigte. Wie schon erwähnt, besteht kein grosser Bedarf nach dem nichtmedizinischen Konsum rezeptpflichtiger Medikamente. Wohl besteht im Zusammenhang mit der Heroinabhängigkeit unter der Prohibition ein gewisser Bedarf an Medikamenten, als Ersatzdroge oder zum Ausgleich minderer Stoffqualität (Mischkonsum, besonders lebensgefährliche Stoffkombination!), was zu einem jahrelangen, konstanten Bedarf nach entsprechenden Präparaten (eben Benzodiazepinen wie Rohypnol, Valium u.ä.) auf dem Schwarzmarkt geführt hat. Bei einer Legalisierung besteht jedoch kein Anlass, diese von der Rezeptpflicht zu befreien und ebenfalls beschränkt zugänglich zu machen: Unter legalen Bedingungen wären abhängige KonsumentInnen nicht mehr zu einer "chemischen" überbrückung von Engpässen und zur lebensgefährlichen Verstärkung der Drogenwirkung in gleicher Weise gezwungen. Der Bedarf würde drastisch sinken (Pro memoria wäre ein konstanter Bedarf eine der Grundvoraussetzungen zur Aufnahme einer Substanz in die Liste konzessionierbarer Betäubungsmittel). Zusammenfassend erscheinen iuristische Probleme eines neuen Betäubungsmittelgesetzes im Sinne der DroLeg-Initiave im Zusammenhang mit der Rezeptpflicht und dem Heilmittelgesetz unerheblich und in der Sache selbst begründet (keine klare Abgrenzung von Genuss- und Heilmittel möglich). Schliesslich wirft jede Gesetzesänderung auch juristische Fragen auf, aber Probleme im Zusammenhang mit der Gesetzes-Systematik dürfen notwendigen Korrekturen niemals im Wege stehen. Das Recht muss den Menschen dienen, nicht umgekehrt, und Gegenstand des Rechts muss der Mensch sein, wie er ist, nicht, wie er sein sollte.

2.3. Drogentourismus

Die leichte Zugänglichkeit von illegalen Drogen hat in der Schweiz in jüngsten Jahren zu einem starken Zustrom von DrogenkonsumentInnen aus dem Ausland geführt, vor allem aus Süddeutschland, dem Nordosten Frankreichs und Norditalien. Weltweit wurde von den Medien Gratiswerbung für den "Needlepark" am Platzspitz betrieben. Es ist daher nicht verwunderlich, dass bei einer Legalisierung das Schreckensgespenst einer Flutwelle auslän-discher DrogentouristInnen heraufbeschworen wird. Die "Sogwirkung" (auch "Druckwirkung" genannt) setzt aber nur ein, wenn Drogen in einem Land leichter erhältlich sind als in den jeweiligen Heimatländern der KonsumentInnen, nicht umgekehrt: Die Prohibitionspolitik der vergangenen Jahrezehnte hat nicht verhindert, sondern entscheidend dazu beigetragen, dass Drogen für jedermann rund um die Uhr erhältlich sind - in übler Zusammensetzung und zu einem überhöhten Preis. Dabei spielen weder Alter noch Wohnsitz der Kundschaft eine Rolle. Die Preispolitik und der Jugendschutz liegen damit in den Händen von skrupellosen Verbrechern. Die Verkaufsmodalitäten bei einem Betäubungsmittelmonopol erlauben, gegenüber dem heutigen Zustand, die Zugänglichkeit erheblich zu beschränken, etwa mittels einer wohnsitzabhängigen Bezugskarte, Ladenöffnungszeiten, gesetzliche Höchstmengen und Preisen etc.. Zudem wird der unbefugte Betäubungsmittelbezug und -handel auch bei einer Legalisierung als Verstoss gegen das Bundesmonopol strafbar bleiben. KonsumentInnen ohne Wohnsitz in der Schweiz könnten nur unerhebliche rechtliche Vorteile erwarten (Straf-losigkeit des Konsums), hätten aber einen Landesverweis zu vergewärtigen. Die Angst vor dem Drogentourismus bei einer Legalisierung ist also unbegründet: Es muss sogar davon ausgegangen werden, dass bei einer Legalisierung die Schweiz infolge des ausgetrockneten Schwarzmarktes und des Fehlens einer offenen Drogenszene (= Wegfall der Anonymität) stark für ausländische DrogenkonsumentInnen an Attraktivität verlieren wird. Das Phänomen des Drogentourismus' wird stark zurückgehen und letztlich verschwinden. Denn für DrogenkonsumentInnen wird es in ihren jeweiligen Heimatländer ungemein leichter sein, an Drogen zu kommen und viel weniger wahrscheinlich, dabei erwischt zu werden, als in der Schweiz. Der staatlich kontrollierte Zugang wirkt auf ausländische DrogenkonsumentInnen abschreckend, nicht anziehend.

2.4.A. Unvereinbarkeit mit internationalen übereinkommen

Das Einheitsübereinkommen von 1961 verlangt von den Vertragsstaaten die Strafverfolgung des Betäubungs-mittelkonsum, soweit dies "das geeignete Mittel ist, um die Volksgesundheit zu schützen" (Art. 2 Abs. 5 lit. b). Nachdem sich aber die Strafverfolgung nicht nur als ungeeignet, sondern kontraproduktiv herausgestellt hat, wäre die Schweiz im Sinne dieses Vertrages geradezu zur Aufhebung der Prohibition verpflichtet. Dieses Beispiel zeigt anschaulich, dass in der Vergangenheit auch in übereinstimmung mit dem internationalen Recht eine liberalere drogenpolitische Haltung des Bundesrates möglich gewesen wäre (insbesondere in der "Hanf-Frage") - was aber durch die Ratifizierung weiterer Abkommen zwischenzeitlich allerdings noch erschwert worden ist. Die UNO-übereinkommen mit drogenpolitischem Inhalt müssten von der Schweiz bei Annahme der DroLeg-Initiative jedenfalls gekündigt werden (Hauptgrund dürfte der Wegfall der Repression sein). Dabei ist folgendes zu bedenken: Das Volk hatte noch niemals die Gelegenheit, sich auf eidgenössischer Ebene zur Drogenpolitik zu äussern. Wenn nun eine Mehrheit der Stimmberechtigten die Legalisierung als den richtigen Weg bezeichnet, so wäre es absurd, trotzdem am falschen Weg festzuhalten aufgrund von möglichen Komplikationen mit internationalen Verpflichtungen. Alle Innovationen in der ganzen Menschheitsgeschichte haben punktuell begonnen und sind dann, so sie erfolgreich gewesen sind, kopiert worden und haben sich ausgebreitet. Bei Neuerungen in der Drogenpolitik darf das internationale Recht folgich einer Veränderung auf nationaler Ebene nicht entgegenstehen: Gerade die internationale Drogenpolitik scheint dringender den je solche Impulse von der Basis nötig zu haben. Das häufig geäusserte Ar-gument gegen eine Drogenlegalisierung "im Alleingang" wiegt in diesem Zusammenhang nicht schwer: Gerade die Schweiz mit ihrer demokratischen Struktur und überschaubaren Verhältnissen ist prädestiniert, die drogenpolitische Innovation eines Betäubungsmittelmonopols vorzunehmen. Der Status als wissenschaftlich begleitetes Pilotprojekt sichert der Schweiz dabei nicht eine Aussenseiter-, sondern eine weltweite Pionierrolle. Allen internationalen übereinkommen ist gemein, dass einem aufwendigen System der Angebotssteuerung durch Repression und Kontrolle nur wenige Grundsätze zur Nachfragereduktion entgegestehen (Botschaft, S. 8). Wenn man bedenkt, dass weit über die Hälfte bis Dreiviertel der Weltjahresproduktion an Drogen in den USA konsumiert werden, bekommt man allerdings den Eindruck, mit dem Versuch der internationalen Angebotssteu-erung soll vor allem das Drogenproblem der Vereinigten Staaten gelöst werden. Der grösste Sieg im Krieg gegen Drogen wäre somit, dass die USA die Nachfrage im eigenen Land bremsen könnten. Damit wären die erwähnten übereinkommen allesamt überflüssig: Das Angebot richtet sich nämlich, im legalen wie im Schwarzmarkt, immer nach der Nachfrage, nicht umgekehrt. Der Bundesrat gibt zwar vor, offen zu sein für die Diskussion über die Straflosigkeit des Drogenkonsums, hat aber in der Zeit, in welcher zwei drogenpolitischen Initiativen hängig waren und die Heroinabgabeprojekte liefen, den Beitritt zu zwei internationalen übereinkommen favorisiert, die jetzt wiederum einer Strafbefreiung des Konsums entgegengehalten werden. Ein solches Vorgehen ist höchst fragwürdig und widersprüchlich. Die Absicht, bei Art. 3 Abs. 2 des übereinkommens von 1988 einen Vorbehalt zu formulieren (vorgesehen ist die Strafbarkeit von Vorbereitungshandlungen), darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass der Bundesrat gewillt ist, an der grundsätzlichen Bestrafung des Konsums festzuhalten. Es schockiert, dass die Strafverfolgung des "unbefugten Konsums" denn auch wieder an der Spitze der vier bundesrätlichen Strategien zur Angebots- und Nach-fragereduktion steht, obwohl es sich hierbei nicht um eine "in verschiedenen Städten, Kantonen aber auch im Ausland erprobte Strategie" (Botschaft, S. 10) handelt, sondern um eine staatliche Massnahme, der jeglicher positiver Erfolg abgesprochen werden muss. Die fiskalische Belastung von Konsumgütern ist "ein gutes Instrument der Angebotssteuerung" (Botschaft, S. 41), das muss selbst der Bundesrat eingestehen. Es ist also davon auszugehen, dass bei einer Kündigung der entsprechenden übereinkommen die Schweiz ihre Verpflichtungen (Kontrolle des Angebotes) trotzdem wird erfüllen können, wahrscheinlich effektiver als zuvor - mit einem vergleichsweise minimalen Aufwand. Es ist also diesbe-züglich mit keiner begründeten Kritik der anderen Vertragsstaaten zu rechnen.

2.4.B. Folgen bei einer Kündigung der internationalen übereinkommen

Eigentlich ist es grundsätzlich fragwürdig, wenn bei der Beurteilung eines neuen Konzeptes in der Drogenpolitik sich die aussenpolitischen Folgen zu einem entscheidenden Faktor entwickeln. Aufgrund des verzweifelten Versuchs, die Prohibition durch den Einsatz von (international) vereinten Kräften zum Erfolg zu führen, ist heute gewiss mit massiver Kritik und aussenpolitischem Druck aus der ganzen Welt zu rechnen. Das Scheitern besagter internatio-naler Bemühungen wird aber wohl kaum davon abhängen, was für eine Drogenpolitik in der Schweiz verfolgt wird! Zudem wären vom Bund finanzielle und personelle Mittel bereitzustellen, um die neue Schweizer Drogenpolitik international bekannt zu machen und allen interessierten Nationen und Organisationen Gelegenheit zu geben, an der wissenschaftlichen Begeitung und Auswertung teilzunehmen und so von unseren Erfahrungen zu profitieren. Die überwachung der Grenzen zur EU stellt die Schweiz schon heute vor massive Probleme (vgl. Botschaft, S. 39). Sobald die Drogen nämlich heute die EU-Aussengrenze passiert haben, sind sie in einem kontrollfreien Raum. Das zwingt schon jetzt zu einer verstärkten Kontrolle an der Grenze und an den Flughäfen. Es ist wiederum die Prohibitionspolitik, die zusammen mit dem riesigen europäischen Binnenmarkt eine strengere Grenzkontrolle nötig macht, während die Schweiz nach einer Legalisierung weder als Verbrauchermarkt noch als Transitland für Drogen interessant wäre. Anders gesagt werden wir einen steigenden Aufwand zur Grenz-überwachung inkaufnehmen müssen bei einer Fortsetzung der Prohibition, nicht bei einer Legalisierung.

2.5. Unklare Auswirkungen auf das organisierte Verbrechen

Die Entwicklung im Bereich des organisierten Verbrechens bei einer Legalisierung ist ungewiss. Heute haben wir wenigstens die Gewissheit, dass jedes Jahr über zwei Milliarden Franken im Schweizer Drogengeschäft zu holen sind. Wir haben weiter die Gewissheit, dass sich diese Gewinne mit verstärktem Polizeieinsatz noch vergrössern. Es bleibt uns die traurige Gewissheit, dass bei alldem jedes Jahr hunderte junger Menschen mit ihrem Leben den Preis für eine solche "Gesundheitspolitik" bezahlen und zu tausenden in unvorstellbarem Elend ihr Dasein fristen und ihr Leben auf's Spiel setzen. Die empfindlichste Stelle des organisierten Verbrechens ist die ökonomie, das einzig erfolgversprechende Mittel im Kampf gegen die Drogenmafia sind äusserst knapp kalkulierte, staatliche Preise; sie sind wirksamer als alle möglichen polizeilichen Aktionen und andere gesetzliche Zwangsmassnahmen. Gilt die Prohibition faktisch nicht für Drogengrosshändler, so gibt es dennoch ein Gesetz, das für alle unveränderlich gleich bleibt: das Gesetz des Marktes. Während die Verbrecher auf einen Profit aus sind, kann der Staat den Preis kostendeckend ansetzten, unter Umständen sogar darunter, bis die Monopolstellung durchgesetzt worden und die Mafia aus dem Drogengeschäft herausgedrängt ist. Jede gesetzliche Massnahme, die Erfolg verspricht im Kampf gegen das organisierte Verbrechen, wirft natürlich die Frage danach auf, wie sich die künftigen "geschäftlichen" Tätigkeiten der Mafia gestalten werden. Je härter, effektiver das organisierte Verbrechen getroffen wird, umso grösser die entstehende Unsicherheit über die Verlagerung des Betätigungsfeldes. Diese Tatsache kann aber unmöglich gegen eine Legalisierung von Betäubungsmitteln eingewendet werden, denn eine solche Argumentation würde jegliche gesetzliche Massnahme gegen das organisierte, ja das Verbrechen überhaupt in Frage stellen. Oder will der Bundesrat um dieser Unsicherheit willen weiterhin die DrogenkonsumentInnen der Mafia in die Hände spielen?

3. Zur bundesrätlichen Strategie der Schadensverminderung

Als jüngstes Element der Drogenpolitik feiert der Bundesrat die Strategie zur Schadensverminderung (auch "überlebenshilfe", engl. harm reduction), worunter Massnahmen verstanden werden, die es den DrogenkonsumentInnen erlauben, "die Phase des Drogenkonsums mit möglichst geringem gesundheitlichen Schaden zu überleben" (Botschaft, S. 9). Diese Stragegie nun entsprang nicht etwa einer liberalen oder gar aktiven Haltung des Bundesrates, sondern wurde durch das Auftreten von AIDS unumgänglich. Spätestens seit Mitte der 80er Jahre war klar, dass der Verbreitung von HIV-Infektionen unter abhängigen DrogenkonsumentInnen mit den bisherigen Massnahmen nicht beizukommen war. Gleichzeitig wurde deutlich, dass neben dem Risiko der Bestrafung, der Zwangstherapie, und dem Risiko anderer, lebensgefährlicher Schädigungen auch die Gefahr einer HIV-Infektion nicht zu einer erhöhten Therapiebereitschaft führt (= Ende der sog. Leidensdrucktheorie). An dieser Erkenntniss orientiert sich jedwelche Art der akzeptierenden Drogenarbeit, die von der Schadensverminderung als oberstem Leitsatz bestimmt wird. Dem möglichen Ziel der totalen Abstinenz kommt dabei untergeordnete Bedeutung zu. Letzte Konsequenz dieses Grundgedankens ist die DroLeg-Initiative: Schaden verhindern ist besser als Schaden vermindern! Die teils lebensbedrohlichen Schäden, die es zu vermindern gilt, resultieren aus den Konsumbedingungen sowie der Schwarzmarktqualität der Drogen, aus den drogenpolitischen Rahmenbedingungen also. Weder der allgemein desolate Gesundheitszustand, noch die Verelendung, die Beschaffungskriminalität und -prostitution oder der versehentliche Tod sind wie gesagt pharmakologische Wirkungen der illegalen Suchtsubstanzen. Wir fordern deshalb das Ende einer Drogenpolitik, die Millionen zur Bekämpfung von Drogen verschleudert und dadurch das ganze Elend verursacht, das doch bekämpft werden sollte. Wir fordern das Ende einer Drogenpolitik, die durch Strafverfolgung, Elend, Leid und Zwangstherapie die DrogenkonsumentInnen "bessern" will und erst von diesem absoluten Ziel der Abstinenz abrückt, wenn das Leben der Abhängigen ruiniert ist ("überlebenshilfe").

4. Zusammenfassung

Die Gründe des Bundesrates zur Ablehnung der DroLeg-Initiative sind wenig stichhaltig. Es handelt sich dabei einerseits um eine formaljuristische Kritik im Zusammenhang mit der Rezeptpflicht, dem Heilmittelgesetz und den internationalen übereinkommen, andrerseits um die Angst vor einer ungünstigen Entwicklung des Konsums. Die juristischen Probleme im Zusammenhang mit der Legalisierung sind jedoch ein Nebenschauplatz. Wie dargetan, sprechen weder die ungewisse Entwicklung im Bereich des organisierten Verbrechens noch der befürchtete Drogentuorismus gegen die Legalisierung. Im Gegenteil sind dies ja die Folgen der heutigen Drogenpolitik, die erst mit einem staatlichen Betäubungsmittelmonopol wirksam bekämpft werden können. über das zu erwartende Konsumverhalten besteht keine Gewissheit: Auch dieses Argument steht einer Legalisierung in keiner Weise entgegen. Es genügt nicht mehr, eine änderung der eigenen, repressiven Drogenpolitik zu unterlassen mit der Begründung von möglichen Nachteilen einer Legalisierung. Es genügt längst nicht mehr, die Prohibition als das kleinere übel inkaufzunehmen anstelle des behaupteten, grösseren übels der Legalisierung. Wir fordern den Bundesrat dringend auf zu einer neuen Drogenpolitik, die von der eigenverantwortlichen Selbstbestimmung des/der Einzelnen ausgeht und deren Erfolg am Gesundheitszustand der KonsumentInnen und den Auswirkungen auf den Schwarzmarkt gemessen werden muss. Es darf keine Zeit mehr mit der Frage vertan werden, ob es rechtsethisch vertretbar sei, einen legalen Zugang zu Betäubungsmitteln zu schaffen: Es scheint rechtsehtisch noch viel weniger zu vertreten, die Beschränkung der Zugänglichkeit wie bis anhin der Drogenmafia zu überlassen. Die heutige Drogenpolitik hat zu einer sinnlosen Belastung der Volkswirtschaft, einer Auslastung des gesamten Rechtssystems und zu einer nicht zu unterschätzenden Gefahr für die Volksgesundheit geführt. Die tatsächlichen Folgen stehen den ursprünglich verfolgten Zielen diametral entgegen. Der Bundesrat muss dafür in Zukunft die Verantwortung übernehmen. Wieviel Elend und Tote braucht es denn noch, bis die Zeit zum Handeln reif ist? Ein erster, realistischer Schritt wäre die Entkriminalisierung jeglichen Drogenkonsums gemäss dem Vorschlag der eidg. Betäubungsmittelkommission sowie eine drastische Senkung des überhöhten Strafrahmens für Drogenhandel in der laufenden BtMG-Revision. Damit würde der Bundesrat ein Zeichen setzen, dass auch er gewillt ist, den grausamen Irrtum, welcher der gesamten Drogenpolitik zugrunde liegt, zu korrigieren: dass sich der Umgang mit Drogen durch ein Verbot verhindern oder überhaupt beeinflussen lässt.

Es ist Zeit!

Zürich, im November 1995, für die DroLeg-Geschäftsleitung:

Paul Bertenghi

 

 

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